Ćorsokaci socijalne politike u Hrvatskoj:
O novom Zakonu o socijalnoj skrbi i o tome kako i koliko siromaštvo i socijalna isključenost svrbe vladajuće razgovarali smo sa Sinišom Zrinščakom, profesorom sociologije i socijalne politike na Pravnom fakultetu u Zagrebu.
S različitih strana su upućivane kritike naknadama vezanima uz imovinski cenzus u sustavu socijalne skrbi. Što mislite o socijalnoj politici temeljenoj na provjeravanju imovine u našem kontekstu i inače?
Naravno, postoje naknade koje su vezane uz provjeru i postoje naknade koje su univerzalne. U sustavu socijalne skrbi, odnosno socijalne pomoći, više je naknada vezano uz neku provjeru, bilo provjeru dohotka, imovnog stanja, bilo uz provjeru potrebe. U nekim područjima se u svijetu više teži nekim univerzalnim naknadama, npr. kod obitelji i djece, jer se dječji doplatak smatra ulaganjem u djecu. Dakle, nije bitno da se doplatci daju samo djeci iz siromašnih obitelji – mnoge zemlje idu k univerzalizaciji dječjih doplataka. U području socijalne pomoći su česte naknade vezane uz neku provjeru, uz ono što se klasično kaže means test. Najčešće se kombinira provjera dohotka i provjera imovnog stanja. Dakle, načelno je to nešto uobičajeno i očekivano. Ono što jest problem u Hrvatskoj je da mi nemamo mehanizme, nemamo načine na koje se to radi. Mi smo već prije imali različitih pokušaja da se npr. vrši zabilježba na imovinu, na poljoprivredno zemljište itd., ali vi morate poći od konteksta. A taj kontekst kaže da često imovina koja i postoji ne može biti stavljena u funkciju, ne može se prodati. Često je riječ o nerazjašnjenim, zamršenim vlasničkim odnosima, tako da sama načelna ideja da se gledaju i drugi prihodi koje netko ima, kao i vlasništvo, naravno, nije problematična, ali je problematična zbog našeg konteksta. Socijalni radnici ne mogu i nisu osposobljeni biti procjenitelji zemlje, vrijednosti imovine. Riječ je o visoko stručnom radu, za koji socijalni radnici nemaju niti vremena, niti znanja, a ne postoje ni društvene pretpostavke da se to izvodi. Zapravo, često se pokaže da bez obzira koliko neke naknade u teoriji trebaju biti means tested (provjera dohotka i imovine), troškovi toga su jako veliki, pa se postavlja pitanje smislenosti svega toga. Imali smo prije pokušaja koji su bili neuspješni. Ne znam kako će se konkretno to sada raditi. Dakle, ne bih rekao da Zakon u tom smislu donosi velike novosti, jer znamo kakav je kontekst i kakve su mogućnosti realizacije. Naravno, postoje neke aberacije sustava, ostavljena, poklonjena imovina, općenito imovina koja bi se mogla staviti u funkciju. To nije sporno samo po sebi, ali uvijek je riječ o manjem broju slučajeva. Ostaje ključno pitanje kako se to misli raditi. Dosadašnja iskustva pokazuju da je to jako skupo i jako teško, osobito u kontekstu krize u kojoj se sada nalazimo, tako da ja tu ne očekujem velike pomake.
Siromašna gospođa na Zrinjevcu
A ono opće mjesto u medijima kad se govori o “socijalnim slučajevima”, stara gospođa s velikim stanom na Zrinjevcu koji neće prodati…?
Nije sporno da postoje takvi slučajevi. U mnogim zemljama postoje poticaji da stari ljudi odu u manje stanove koje mogu održavati, ali to nije samo stvar socijalne politike. To je kombinacija stambene, porezne i socijalne politike, dakle drugih poticaja koji će zapravo na vrijeme omogućiti ljudima da razmišljaju o svojoj budućnosti i da imaju stambene i životne uvjete koji su njima puno primjereniji. Od toga da ga mogu održavati i plaćati, do toga da su oni pristupačni starim ljudima. Kad smo mladi, stepenice nisu problem, dok kod starijih one jesu najčešće. U mnogim zemljama Europske unije postoji, rekao bih, pokret ili filozofija stanovanja koja potiče starije na stanovanje prilagođeno njihovim potrebama. Ne samo starije, tu su i osobe s invaliditetom ili neke druge skupine sa specifičnim potrebama.
Ovdje se izvlače primjeri koji su daleko od opisa cjelokupne situacije. Nemate primatelje socijalne pomoći samo na Zrinjevcu, imate ih u ruralnim, nerazvijenim krajevima, seoskim domaćinstvima gdje se neka velika kuća ili veliko poljoprivredno zemljište ne mogu staviti u funkciju. Uvijek je pitanje kako se to može realizirati, mislim da ćemo naići na iste probleme s kojima smo se suočavali u prošlosti.
Koja je po vašem mišljenju sociološka pozadina spominjanja tih ljudi koji imaju nekretnine koje bi mogli staviti u funkciju itd.?
Cijela javna retorika, od političara do medija, o siromaštvu i socijalnoj isključenosti posljednjih je godina poprimila izrazito neoliberalni smjer. Samo govorimo o zloupotrebama, varanjima i ekstremnim primjerima, a ne govorimo o meritumu. Ne želim reći da nije bilo mnogo onih koji su primali naknade, a nisu na njih imali pravo. Uostalom, to je boljka Hrvatske inače. To nije samo problem socijalnog sustava. Naravno da je to problem, naravno da je umrežavanje sustava socijalne skrbi i razmjena podataka važan korak, ali to je važno u društvu općenito. Isto se događa i na razini čitave države, npr. u poreznom sustavu, odnosno šire u upravi: OIB, fiskalizacija itd. To je nešto što načelno možemo pozdraviti, ali govoriti o tome kao o središnjem problemu sustava socijalne skrbi je apsurdno i krivo. Izvlačimo krive zaključke. Ne govorimo o stopama siromaštva i socijalne isključenosti, ne govorimo o tome da se socijalna situacija očito dramatično pogoršava zadnjih godina, da su sve strategije preživljavanja za mnoge građane i mnoge slojeve iscrpljene i da možemo govoriti o jednoj proširenoj socijalnoj patologiji koja se već manifestira u školama, među djecom, pojačanim stopama nasilja i općenito totalnom društvenom frustracijom. Mislim da je to problem. Ako ne znamo kako ćemo to uopće razriješiti, koje mehanizme imamo, onda je cjelokupna javna rasprava kriva. Mislim da je riječ o društvenom sljepilu i da ćemo se onda zaista sudariti s masom frustriranih, nezadovoljnih i gladnih za koje nemamo primjerene odgovore. Ne kažem da su oni jasni i jednostavni, često su nam ruke u mnogim stvarima vezane u takvoj situaciji, ali ovakav način govora o socijalnim pomoćima i siromaštvu je apsolutno kriv. Meni je teško objasniti zašto je on takav i otkud on zapravo dolazi. Naravno, siromaštvo nigdje nije neka fancy tema, nigdje političari ne vole o tome pričati, ali ovakav način govora zapravo skreće pažnju s bitnih problema u socijalnoj skrbi i općenito u socijalnom stanju u Hrvatskoj.
Zapošljavanjem protiv socijalne politike
Što mislite o “mjerama socijalne uključenosti za radno sposobne korisnike”, odnosno “radne aktivacije” u novom zakonu?
U tezama i obrazloženju novog zakona pisalo je da on potiče zapošljavanje, da je on orijentiran na radnu aktivaciju korisnika socijalne pomoći. Gotovo 50 posto korisnika socijalne pomoći jesu radno sposobni i to je objektivan problem. Zakon je donio ograničenje primanja zajamčene minimalne naknade za radno sposobne korisnike, kako se sada zove pomoć za uzdržavanje, na najviše dvije godine. Zatim tek nakon tri mjeseca mogu ponovno aplicirati. Po meni je to jako problematično iz više razloga. Ključni razlog je da se ponovno polazi od jedne predodžbe prema kojoj će radno sposobni korisnici radije primati socijalnu pomoć nego što će se radno aktivirati. Dakle, kao da oni ne žele raditi, nego ih mi moramo batinom prisiliti, što je u okolnostima ovakve nezaposlenosti ne samo pogrešna pretpostavka, nego je moralno vrlo upitna. Kada danima svjedočimo pričama da se za jedno radno mjesto prijave stotine ili čak tisuća ljudi, možemo zaključiti da većina ljudi želi raditi, što je razumno, normalno i očekivano. Uvijek će postojati manjina koja će izabrati zajamčenu minimalnu naknadu i dječji doplatak umjesto zaposlenja. Ali i kod mnogih takvih, to je racionalna odluka. Ako morate raditi za 2500 kuna, a sa ZMN-om i dječjim doplatkom dobijete nešto više, što drugo očekivati? Još i imate velike poteškoće usklađivanja radnog i obiteljskog života, ne možete otići na bolovanje, prosječno duže radno vrijeme ne dozvoljava vam da se brinete o maloj djeci.
Ne možemo poći od pretpostavke da većina primatelja socijalne pomoći ne želi raditi. S druge strane, vidimo što se događa s mjerama aktivne politike tržišta rada. Mi smo uvijek imali vrlo mali udio aktivnih mjera politike rada u odnosu na pasivne naknade. Prve su se u posljednje dvije, tri godine nešto povećale što se tiče obujma sredstava i korisnika, ali zapravo su na još vrlo, vrlo niskoj razini u odnosu na potrebe. Evo, konačno, sada imamo jedan diskontinuitet. Ne znamo hoće li se te mjere aktivirati za tri, pet ili šest mjeseci. Imamo velikih problema u realizaciji i tog malog obujma aktivnih mjera politike tržišta rada. Još uz ovakvu nezaposlenost, potpuno je pogrešno radno sposobnima ograničiti primanje socijalnih naknada na dvije godine jer to znači da će radno sposobni, pogotovo ako imaju obitelj, biti u jako nezavidnoj situaciji. Mnogi u dvije godine uz najbolju volju ne mogu pronaći posao. Pogotovo ako je riječ o ljudima nižeg obrazovanja ili nekog hendikepa, ili naprosto malo starijih ljudi (a danas je problematično u tom kontekstu odrediti što je mlađa, a što je starija dob). U ovakvim uvjetima tržišta rada ima jako puno onih koji jednostavno ne mogu pronaći posao. Koncepcijski je to opet pogrešno i jako antisocijalno. Zakon predviđa donošenje pravilnika o tome kako će surađivati zavodi za zapošljavanje i centri za socijalnu skrb. I ako on bude donesen, on neće riješiti problem pretrpanih centara za socijalnu skrb i zavoda za zapošljavanje koji su i sami u kaosu i savjetnici ne mogu procesuirati toliku masu ljudi, uz spomenuti veliki diskontinuitet mjera zapošljavanja. Mislim da će umjesto rješenja ta radna aktivacija donijeti samo probleme onima koji će nakon dvije godine morati čekati nekoliko mjeseci na ponovni ulazak u sustav socijalne skrbi.
Slažete li se s općenitijim kritikama hrvatskoj socijalnoj politici da se ona gotovo isključivo zasniva na novčanim transferima, pri čemu nedostaje onaj aktivni dio socijalnih usluga?
U svakom slučaju, hrvatska socijalna država se pretežno oslanja na naknade. Naknade imaju svoj smisao. Dakako, to nije nešto što bi trebalo izbaciti. Naknade su bit socijalne države, ali naravno, pasivne naknade same po sebi nisu dovoljne. Potrebne su različite mjere aktivacije, prije svega nezaposlenih, poput mjera obrazovanja i prekvalifikacija, s čime mi kontinuirano stojimo jako loše. Veliki problem, koji nadilazi ovu opoziciju aktivno – pasivno, je ovaj koji ste dotakli, područje socijalnih usluga. Dakle, u nizu područja, socijalne usluge nisu razvijene. Ne razvijaju se sukladno potrebama stanovništva. Već nekoliko godina, i u prošlom Zakonu, pokušava se potaknuti donošenje socijalnih planova, s čime se tek odnedavno počelo. To je uvijek bilo stihijski. Usluge su se razvijale temeljem toga tko je više nudio, tko se dosjetio, tko je uspio, npr. kroz organizacije civilnog društva, dobiti novac za neki projekt razvijanja usluga. To niti je bilo planski, niti je bilo zasnovano na analizi potreba lokalnog stanovništva. U tom smislu, mi imamo jako mnogo problema s razvojem socijalnih usluga. One moraju biti primjerene potrebama, moraju biti diverzificirane i moraju biti regionalno dobro raspoređene. Ništa od toga nemamo.
Međutim, usluge koštaju. To je ključno. Možemo jako puno pričati o razvijanju, deinstitucionalizaciji, decentralizaciji, ali ne vidi se puno mehanizama koji će tome doprinijeti. Možemo mi u zakonu napisati da dijete do 6 mjeseci mora biti udomljeno, ali ono nije udomljeno. Nema udomitelja. Ovdje gdje je akcija deinstitucionaliziranja bila najprisutnija, da djeca iz domova odu u udomiteljske obitelji, gdje imamo planove, mjere i zakonske rokove – tu imamo probleme. Poznato je, između ostalog i iz Izvješća Pravobraniteljice za djecu, da u skrbi o djeci nedostaje golem broj stručnjaka. Tako je i u uslugama koje se odnose na druge grupe korisnika. Pogotovo je regionalna neravnoteža problematična u Hrvatskoj. O tome nemamo rasprava, a strategije su tek dobronamjerno razmišljanje ako nemamo novaca. Možemo pričati o lijepim stvarima, ali bez novaca od svega toga neće biti ništa.
Strategija za siromašne i isključene
Mislite li da je još jedan primjer kontradikcije između proklamiranih ciljeva i onoga što se radi europska strategija suzbijanja siromaštva i socijalne isključenosti, Europa 2020, pa onda i ova naša inačica? Kako biste komentirali činjenicu da smo mi shodno okviru europske strategije sebi kao cilj propisali smanjenje broja siromašnih ili socijalno isključenih za 150 000: prošle godine je to bilo 100 000?
Europska unija je postavila ambiciozne ciljeve koji ovise o nizu makrosocijalnih i makroekonomskih procesa i tendencija te, naravno, o situaciji u pojedinim zemljama. Prije nekoliko dana izašlo je Izvješće Europskog odbora za socijalnu zaštitu u kojemu se vrlo jasno reklo da se siromaštvo i socijalna isključenost povećavaju i da je veliko pitanje hoće li Europska unija dostići ciljeve koje si je sama zadala u okviru strategije Europa 2020. Nacionalne strategije razvijaju se u okviru tzv. modela otvorene koordinacije pod vodstvom Europske komisije, ali EK nema mandat direktne akcije u zemljama članicama. Pokazalo se da su trendovi jako loši zbog ekonomske krize i fiskalnih ograničenja. Otvoreno se dovodi u pitanje ostvarivost ciljeva iz strategije. Kad pogledate našu strategiju, treba reći da ona objektivno opisuje situaciju, navodi koliko ima siromašnih, materijalno depriviranih i socijalno isključenih. Međutim, nisam vidio nikakvu raspravu, niti se iz dokumenta vidi tko je i kako došao do tih 150 000 ljudi. Otkud ta brojka? Ne vidi se niti koji će se dio siromaštva i socijalne isključenosti nastojati smanjiti, niti u kojem segmentu. Strategija bi trebala jasno reći kako se došlo do te brojke i što će se smanjiti, uz koja predviđanja. Primjerice, zna se da u Hrvatskoj stopa siromaštva stagnira, ali da raste udio materijalno depriviranih i onih koji žive u kućanstvima niskog radnog intenziteta. Svi su osiromašili, pa onda prag rizika od siromaštva, kao mjera siromaštva, malo govori o dinamici siromaštva. Strategija nema jasnu analitičku podlogu. Ne spominje demografske projekcije, koje su ovdje jako važne.
Ključan problem je što ona ne govori kako bi se cilj trebao ostvariti. Sve o čemu govori je zapošljavanje i aktivacija. Slažem se da je politika zapošljavanja jako bitna za socijalnu politiku, ali socijalna politika se ne može svesti na politiku zapošljavanja. Ako je tome tako, onda nam socijalna politika ne treba.
Socijalni troškovnik
Kako komentirate udio za socijalnu zaštitu u hrvatskom BDP-u, u što spadaju i troškovi za zdravstvo?
Posljednjih nekoliko godina udio BDP-a za socijalnu zaštitu u Hrvatskoj iznosi oko 20 posto. U Europskoj uniji prosjek je 28 posto. Mi imamo konstantno niže troškove socijalne zaštite. Oni su već dugo na istoj razini u postotku BDP-a, ali nama BDP pada pa je realno riječ o manjim iznosima. Općenito, troškovi svih postkomunističkih zemalja su niži u odnosu na prosjek Europske unije, a osobito u odnosu na zapadne i skandinavske zemlje koje imaju više troškove za socijalnu zaštitu. Teško mogu reći treba li to tako biti, je li to primjereno u odnosu na naš stupanj ekonomskog razvitka. No mogu reći da je velika razlika npr. između 8 posto hrvatskog i 8 posto njemačkog BDP-a izdvojenih za zdravstvo. Nadalje, kad se usporedi struktura troškova u Hrvatskoj i u EU, vidite da su troškovi za zdravstvo u Hrvatskoj manji od prosjeka EU. Manje trošimo i na mirovine. Imamo više troškove za invaliditet i za obiteljske mirovine, ali imamo puno niže troškove za zapošljavanje. Imamo i puno niže troškove za socijalno stanovanje jer ono gotovo da i ne postoje u Hrvatskoj. Mi imamo nulu, a prosjek u uniji je 0,6 posto BDP-a za socijalno stanovanje. Kod nas su i niži troškovi za socijalnu skrb i za obiteljsku politiku. Naša struktura troškova je različita. To je refleks naše situacije, dijelom i načina dobivanja invalidskih mirovina. Na djelu je bila pasivizacija hrvatskih branitelja, nije ih se aktiviralo. Greška je napravljena devedesetih i sada je to jako teško ispravljati. Međutim, to sigurno ne opravdava ovakvu strukturu troškova u cjelini.
Znalo se reći da su socijalni transferi u Hrvatskoj zapravo većinom bili prilično dobro usmjereni, da su učinkovito smanjivali stopu siromaštva.
Socijalna pomoć je prema svim analizama, npr. prema analizi Svjetske banke, jako dobar transfer. Dječji doplatci u nešto manjoj mjeri, ali i oni su bili dobro usmjereni. Usmjerenost nikad nije bila problem. Problem su preniski iznosi i premalen obuhvat koji iznosi nešto iznad 2 posto stanovništva. Ako gledate mirovine, između ostalih i braniteljske, njih, naravno, ne treba tretirati samo kao socijalnu naknadu. One imaju neku drugu funkciju; to su kategorijalne naknade. Uvijek možemo govoriti o tome kakav je bio proces njihove dodjele, jesu li ispunile funkciju koju su trebale ispuniti, koliko smo takvim naknadama ljude uništili, umjesto da smo ih aktivirali. Međutim, i te kategorijalne naknade treba u ovom kontekstu promatrati kao transfere i procjenjivati njihovu ulogu u smanjenju siromaštva. Njihova je usmjerenost bila niža, bile su manje učinkovite u smanjenju siromaštva u odnosu na pomoć za uzdržavanje i dječje doplatke.
Treba li nam sapun u e-školama?
Kao jedna od glavnih novina u Zakonu o socijalnoj skrbi spominje se zajamčena minimalna naknada. Promijenila se osnovica izračuna naknada nakon dugog vremena. Možete li reći, pod pretpostavkom da će provedba odgovarati zamislima, koji će biti efekti na ugrožene? Što konkretno ta zajamčena minimalna naknada mijenja s obzirom na određene kategorije korisnika?
Ogradit ću se jer mi nedostaju empirijski podaci o tome što se točno sada događa, otkad je to uvedeno. Treba reći da je zajamčenom minimalnom naknadom povećana osnovica za samohranog roditelja i za samca. Do sada je u Hrvatskoj socijalna pomoć za samca i za jednoroditeljsku obitelj bila jako niska, što je adresirano i u analizi Vijeća Europe o ostvarivanju socijalnih prava u Hrvatskoj. Ovime je to korigirano. ZMN je zamijenio i tri opskrbnine iz dva zakona o pravima civilnih žrtava rata i branitelja. Oni ne mogu automatski ponovno dobiti tu zajamčenu minimalnu naknadu. Promijenili su se uvjeti za dobivanje. Ne znam koliko osoba koji su dosad imali pravo na opskrbnine sada ima ili nema pravo na ZMN. Nemam te podatke.
Ono što se načelno može vidjeti je, prema podacima koje je Ministarstvo samo dalo u prezentaciji zakona, da će obitelji s više djece dobivati manje po zajamčenoj naknadi nego što su dobivale prije. To govori da će se rizik od siromaštva za te obitelji povećati, a te brojnije obitelji i inače jesu u većem riziku od siromaštva. Dakle, ako će samci i samohrani roditelji s jednim djetetom bolje proći, ostali će proći lošije, jer samo preraspodjeljujemo istu masu sredstava. Nemam dostupnih podataka o tome je li to stvarno tako, ali vjerujem ovim izračunima. To je dokument Vlade, teško je očekivati da bi izlazili s time u javnost ako to stvarno nije tako. Zabrinjavajuće je što će obitelji s više djece lošije proći. Pogotovo ako se uzme u obzir da ova kriza osobito nepogodno utječe na djecu, na škole, na mogućnost prehrane, na mogućnost plaćanja udžbenika. Mnoge su županije i gradovi ukidali subvencije prijevoza. Sad su troškovi vezani uz školovanje djece mnogo veći nego prije tri, četiri godine, kad su subvencije bile veće i kad je bilo puno više besplatnih udžbenika. U krizi se to prvo ukida. Inače je stanje u školama katastrofalno. Danas se govori o e-školama, o uvođenju tableta. Sve je to krasno, ali ako nemate sapuna, tople vode, toalet papira i toplog obroka, nema smisla govoriti o tabletima. Kad govorimo o siromaštvu, postoje indicije da se ono za djecu osobito povećalo. ZMN bi mogao dodatno pogoršati stvari.